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法律实务

行政诉讼中的“证据突袭”及应对

2019-02-25 10:38  来源:人民法院报纠错 | 打印 | 收藏 | | |

  来源:人民法院报 | 作者:洪发胜

  “证据突袭”源出于民事诉讼,一般发生在一审审判程序进入庭审后、法庭辩论终结前,是指一方当事人变更诉讼请求或提出新的答辩主张并突击提交证据材料,导致案件不得不休庭、延期,甚至影响裁判结果。这一技巧进入行政诉讼领域,不仅有了时间轴上的延伸,还在形式和效果上发生了变化。行政机关根据起诉状提交了相关证据材料,但行政相对人在一审庭审质证中甚或上诉时,提出了被诉行政行为更为具体的违法事项,并主张行政机关超过举证期限未予举证,应当视为没有证据。

  “证据突袭”策略在行政诉讼中的“杀伤力”更为明显,这与行政诉讼制度的特殊性有关。其一,行政诉讼实质上以“行政行为”为审查对象,司法机关往往对起诉状中的“主张与理由”采取“宽松”式审查。由于我国行政诉讼制度起步较晚,“官民”力量不对等、专业律师匮乏,长期以来,司法机关对起诉状的审查仅限定于“能够明确被诉行政行为”即可,对于事实、主张、理由往往允许行政相对人模糊处理并以行政机关举证为主。在诉讼过程中,不改变被诉行政行为而仅改变主张和理由,一般不视为改变诉讼请求,这为行政相对人在庭审后、上诉时通过明确主张和理由进行“证据突袭”留有了空间。其二,行政诉讼强调“全面审查”原则,但行政行为的复杂性和程序多元性可能导致“审查边界”难以界定。在“正当程序”理念的指引下,程序规定日益繁琐,在任一案件中对所有程序要素无差别地进行全面审查,具有一定难度。三是行政诉讼采取“举证责任倒置”规则,决定了行政机关提供证据的被动性。根据一般诉讼原理,主张者必须对其主张举证,这在一定程度上能够避免“证据突袭”的发生。但行政诉讼中基于“官民”地位不对等而采取了举证责任“倒置”模式,行政机关的举证必须建立在对行政相对人主张是否理解充分、全面。一旦行政相对人刻意模糊处理甚至隐藏其主张,行政机关将在举证上处于“被动”局面。四是行政机关逾期举证责任的严苛,导致“证据突袭”对实体裁判极易产生影响。现行行政诉讼法在规定举证责任倒置的同时,对行政机关还设定了较高的证据义务和责任。

  “证据突袭”对行政诉讼制度乃至于行政管理秩序的损害是显而易见的,不仅不利于案件事实的查清、行政争议的实质化解,还会显著增加行政应诉成本和司法资源支出。虽然行政诉讼制度设计之初所秉持的?;と跏葡喽匀说睦砟?,在现代社会仍应一以贯之,但应当认识到,随着国家财物制度的日趋严格,行政机关难以支付动辄“高价”的律师费,行政权力上的“强势”已经并不必然匹配诉讼技巧上的“强势”。

  对于行政诉讼中的“证据突袭”,裁判者应当如何应对?笔者以为:一是应当严格把握“有具体的诉讼请求和事实根据”这一起诉条件。随着民众法治意识的增强以及行政诉讼律师行业的快速发展,对起诉状的审查力度应当收紧、审查标准应当从严。二是不应苛求行政机关对所有事实进行全面举证。行政诉讼虽然采取全面审查原则,但本质上仍是对原告诉讼请求以及主张的审查,对于当事人在行政行为作出时、起诉时、一审法院审查时从未提出的主张,且并无明显违法迹象,亦不影响行政行为成立或其他关键性的程序要素,行政机关不可能穷尽举证,法院也无法对所有的程序要素逐一审查并在裁判文书中列明。三是应当视情况允许行政机关补充证据?!吨谢嗣窆埠凸姓咚戏ā吩诙缘谌奶踝鞒?ldquo;被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据”规定的同时,在第三十六条第二款又规定,“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以补充证据”,即在制度上赋予了被告抵消原告或第三人不当举证突袭造成被动的可能性。虽然这一补充规定限定较为严格,与司法实践中的“证据突袭”并不完全对应,但结合上述分析,应当适当允许“诉讼请求不明确”情形下,行政机关补充证据。另一方面也要防范“补充”条款的滥用,造成行政机关怠于举证,对于不应苛求行政机关全面举证的证据,方可允许行政机关补充。

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